В каком случае могут закрыть границы между странами Шенгенского согла­шения

Совет Европейского союза 24 мая одобрил новую редакцию Шенгенского кодекса о границах.

Документ регулирует управление внутренними и внешними границами Шенгенской зоны. По новым правилам страны — члены Шенгенского соглашения смогут временно закрывать контрольно-пропускные пункты в случаях, когда они не справляются с притоком нелегальных мигрантов и видят в этом угрозу общественной безопасности. А во время чрезвычайных ситуаций вроде пандемий общие требования к путешественникам будет устанавливать совет ЕС, а не каждая страна самостоятельно, как это было раньше.

Еще поправки определяют условия передачи граждан третьих стран из одного государства — члена Шенгенской зоны в другое, если иностранцы нарушают законы.

Положение вступает в силу на 20-й день после его появления в Официальном журнале Евросоюза. По состоянию на 18 июня 2024 года документ еще не опубликован. Поправки, одобренные для внесения в действующий кодекс, можно посмотреть на сайте Совета ЕС. Расскажу подробнее обо всех изменениях.

В Шенгенском кодексе выделяют два типа границ: внешние и внутренние.

Внешними считают границы между государствами Шенгенской зоны и всеми остальными. Например, сухопутная и воздушная границы между Финляндией и Россией — внешние. Перелет из Турции в Финляндию тоже будут считать пересечением внешней границы.

Под внутренними границами подразумевают те, что пролегают между странами Шенгенского соглашения. Например, между Испанией и Францией, Германией и Нидерландами. На них обычно нет пограничного контроля: грузы, визы, паспорта и цели поездок без особого распоряжения не проверяют.

Еще стоит различать страны — члены ЕС и страны — члены Шенгенской зоны. Например, Франция входит в ЕС и граничит со Швейцарией, которая не является членом Евросоюза. Однако с 2008 года Швейцария входит в Шенгенскую зону, а значит, границу между Францией и Швейцарией тоже считают внутренней.

В то же время Кипр и Ирландия входят в ЕС, но пока не подписали Шенгенское соглашение. Поэтому, когда на Кипр или в Ирландию прилетают туристы, например, из Италии, они должны проходить пограничный контроль.

Между ЕС и странами, входящими в Шенгенскую зону, заключены определенные соглашения. Поэтому поправки к кодексу, которые принимает Совет ЕС, распространяются на внешние и внутренние границы Шенгенской зоны. Ирландия им следовать не обязана, а Кипр находится в процессе присоединения к Шенгенской зоне, поэтому для него могут действовать особые условия.

Основные изменения коснутся ситуаций, связанных с миграционными кризисами и здравоохранением.

Как будут действовать страны в случае миграционных кризисов. Поправки к кодексу устанавливают, как будут действовать государства, когда слишком много мигрантов пытаются незаконно пересечь внешние границы Шенгенской зоны, применяют силу и угрожают безопасности и правопорядку  .

В таких случаях власти государств — членов Шенгенской зоны смогут временно закрывать контрольно-пропускные пункты или ограничивать часы их работы. Все эти меры не должны касаться граждан ЕС, резидентов с национальными долгосрочными визами, а также членов их семей.

В старой редакции кодекса таких правил не предусмотрено, поэтому государства Шенгенской зоны в случае кризисов принимали решения самостоятельно. Например, Финляндия в ноябре 2023 года на месяц закрыла сухопутные КПП с Россией из-за того, что просители убежища «представляли серьезную угрозу национальной безопасности и общественному порядку». Ограничения несколько раз продлевали, а сейчас они действуют до дальнейшего уведомления.

Какие правила будут применять в случае угрозы здоровью граждан. Новая редакция кодекса вводит специальные положения для борьбы с такими чрезвычайными ситуациями, например на случай пандемий. Их тоже будут применять на внешних границах.

Согласно статье 21а  , для защиты общественного здоровья разрешено будет вводить временные ограничения на въезд в страны Шенгенской зоны, тестирования, карантин и самоизоляцию. Полный список допустимых мер в статье не приведен, но там указано, что они должны быть пропорциональными и не должны никого не дискриминировать. Их разрешено будет применять только в исключительных случаях и на ограниченный период.

Система должна действовать так: при необходимости Совет ЕС на основе предложения Еврокомиссии  примет регламент, в котором будут перечислены все ограничения, условия въезда, а также список лиц, которых запреты не коснутся.

На некоторых путешественников ограничения не должны будут распространяться независимо от целей их поездки. Например, это граждане ЕС, резиденты с национальными долгосрочными визами, а также члены их семей. Еще исключение сделают для следующих категорий  :

1. Медицинских работников, исследователей в области здравоохранения и персонала по уходу за пожилыми людьми.
2. Пограничников.
3. Транспортного персонала.
4. Дипломатов, сотрудников международных организаций и лиц, которых они пригласили для работы. А также для военнослужащих, гуманитарных сотрудников и сотрудников гражданской защиты.
5. Транзитных пассажиров.
6. Тех, кто путешествует по неотложным семейным обстоятельствам. Каким именно — не указывают. Но, например, во время пандемии COVID-19 Еврокомиссия разъясняла, что общих правил нет и каждый случай рассматривают индивидуально. Так, к неотложным обстоятельствам могли отнести свадьбу, похороны, срочную помощь близкому родственнику.
7. Моряков.
8. Людей, которые нуждаются в международной защите или выезжают по другим гуманитарным причинам.

При необходимости в регламент разрешено включать дополнительные категории граждан, например сезонных и высококвалифицированных рабочих, жен, мужей и детей, путешествующих для воссоединения семьи, и других  .

Как это будет работать на практике — покажет время. Можно предположить, что в ситуациях, аналогичных пандемии COVID-19, меры будут принимать более централизованно, а запреты на въезд для граждан третьих стран станут вводить не для каждого государства отдельно, а сразу на уровне ЕС.

Путешественникам новые меры, возможно, упростят планирование поездок в случае чрезвычайных эпидемиологических ситуаций. Например, не нужно будет искать информацию по каждой стране Шенгенской зоны отдельно, как это было в 2020 и 2021 году.

В обычных ситуациях, когда здоровью и безопасности граждан ничего не угрожает, между странами — членами Шенгенского соглашения нет пограничного контроля. Например, если путешественник въехал в Испанию или Германию, он может беспрепятственно отправиться оттуда в Финляндию  . Исключение — если у него есть виза ограниченного действия, которая не позволяет посещать другие государства.

В случае необходимости между странами Шенгенского соглашения могут вводить полицейский и временный пограничный контроль. Полицейские проверяют документы выборочно, пограничники — документы и грузы у всех подряд.

Изменения в кодексе:

1. Уточняют цели проверок, которые проводят на границах между странами Шенгенского соглашения.
2. Регулируют правила передачи граждан третьих стран, которые незаконно пересекают внутренние границы.
3. Определяют, в каких случаях можно восстанавливать временный погранконтроль между Шенгенскими странами.
4. Устанавливают порядок и сроки введения ограничений.

Расскажу о каждом пункте подробнее.

Проверки на границах. Поправки внесут в статью 23 «Проверки на территории». Сейчас в ней говорится, что на внутренних границах разрешено проводить полицейские проверки, связанные с безопасностью. Например, для поиска и поимки преступников.

В новой версии статьи  кроме полицейских добавлены «другие публичные полномочия»  , а также конкретные цели проверок. Кроме борьбы с трансграничной преступностью к ним теперь будут относить снижение нелегальной миграции и сдерживание распространения инфекционных заболеваний.

Процедуру передачи граждан третьих стран, которых задержал в зонах внутренних границ полицейский контроль, будет регулировать новая статья 23а  . Теперь государства — члены Шенгенского соглашения смогут совместно патрулировать приграничные территории и оперативно возвращать нарушителей в страну, из которой те прибыли. Даже если между двумя государствами нет погранконтроля как такового. Поясню на примере.

Критерии для временного восстановления погранконтроля на внутренних границах между странами ЕС перечислены в статье 25 действующего кодекса. Там говорится, что контроль могут вводить в случае «серьезных угроз» общественному порядку или внутренней безопасности.

В новую редакцию внесен перечень ситуаций, которые могут быть признаны серьезной угрозой  . К ним, в частности, относят:

1. Террористические инциденты или угрозы от организованных преступных групп.
2. Чрезвычайные ситуации в области общественного здравоохранения.
3. Внезапные крупномасштабные и несанкционированные перемещения граждан третьих стран между государствами — членами Шенгенской зоны, если это поставит под угрозу работу погранслужб.
4. Крупные международные мероприятия.

При этом Совет ЕС отмечает, что страны должны восстанавливать контроль на внутренних границах только в случае необходимости и пропорционально обнаруженной угрозе. А еще — проверять, не могут ли цели безопасности быть достигнуты другими способами.

Например, во время пандемии COVID-19 страны действовали несогласованно: каждая вводила свои меры и ограничения в соответствии с законодательством и рекомендациями минздрава. Если ситуация повторится сейчас, у государств — членов Шенгенской зоны будет возможность действовать скоординированно.

Конкретных критериев для отмены возобновленного погранконтроля в новом кодексе нет. Информацию о действующих ограничениях в разных странах публикуют на сайте Еврокомиссии.

Порядок и сроки введения ограничений. Изменения коснулись статьи 28, в действующей редакции кодекса она называется «Специальный процедуры для случаев, требующих немедленной реакции». В новой версии фокус сместился на здравоохранение и те случаи, когда чрезвычайная ситуация ставит страну под угрозу  . Вот что изменилось:

1. Раньше страны сами могли вводить временный пограничный контроль в случаях угрозы общественному порядку или безопасности, теперь решение будет принимать Еврокомиссия.
2. Государства — члены Шенгенского соглашения имели право немедленно ввести погранконтроль на внутренних границах на срок до 10 дней, а затем продлевать его каждый раз на 20 дней, но в сумме не больше чем на два месяца. Теперь продлевать ограничения разрешат на периоды до шести месяцев.

Еще обновленный кодекс устанавливает максимальную продолжительность возобновленного погранконтроля — до двух лет. В исключительных ситуациях этот срок можно продлить еще дважды по полгода, то есть суммарно до трех лет.

Теперь у ЕС будет понятный план действий, который на законодательном уровне регулирует процедуры для защиты граждан в случае резкого распространения какого-либо заболевания.

При этом новый кодекс ослабляет полномочия стран в части введения временного погранконтроля при угрозе жизни и здоровью граждан. Теперь решения будет принимать Еврокомиссия. Нововведения добавляют прозрачности и делают механизмы более централизованными. Скорее всего, путешественникам во время чрезвычайных ситуаций станет проще ориентироваться в правилах въезда в разные государства — члены Шенгенской зоны.

Если большое количество нелегальных мигрантов будет пытаться попасть в страну Шенгенского соглашения через внешнюю границу, угрожая безопасности граждан, власти смогут ограничить часы работы КПП или временно их закрыть.

На границах между странами Шенгенской зоны постараются максимально убрать внутренний погранконтроль, расширяя права полицейского контроля. Раньше граждане третьих стран могли относительно спокойно перемещаться по всей Шенгенской зоне, даже если у них не было права пребывать в каком-то из государств. Теперь нарушителей станет проще отслеживать и возвращать на территорию страны, в которой они законно могут находиться.