Что такое секвестр бюджета и когда его применяют

В июне на Петербургском международном экономическом форуме сразу несколько чиновников анонсировали оптимизацию федерального бюджета.

Если кратко, смысл сказанного в том, чтобы сократить затраты по менее важным статьям, перебросив их на более перспективные. Например, министр экономического развития Максим Решетников заявил, что правительству в ближайшие месяцы предстоит определиться, какие отрасли могут развиваться самостоятельно в рамках рыночной среды, то есть без помощи от государства. Помощник президента Максим Орешкин призвал отказаться от расходов, которые не помогают структурной трансформации экономики и вредят конкуренции.

А министр финансов Антон Силуанов выразился еще яснее, предложив сократить субсидии госкомпаниям: «Мы даем бюджетные деньги на создание производственных мощностей, станки покупаем из бюджета, предприятие начинает работать. А затем мы покупаем сами же у него продукцию за бюджетные деньги. Платим дважды. Нужно менять эту логику».

Первый вице-премьер правительства Андрей Белоусов назвал конкретные цифры, допустив, что за счет точечной оптимизации можно сократить расходы бюджета на 10—15%.

С опорой на собственный опыт работы в Минфине поясню, как и когда может состояться корректировка бюджета, какие расходы она затронет и к каким последствиям в экономике может привести.

Оптимизация расходов нужна тогда, когда возникает угроза сильного роста дефицита. Само наличие дефицита — это еще не повод резать бюджет. Наоборот, небольшое превышение расходов над доходами считается полезным. Это стимулирует правительство к поиску источников доходов и в конечном счете способствует росту экономики.

Поэтому баланс в бюджете достигается не тогда, когда доходы равны расходам. В формуле должен присутствовать и источник финансирования дефицита. Баланс бюджета — это расходы, равные сумме доходов и поступлений из источников финансирования дефицита.

Нынешний российский бюджет сбалансирован именно так. У нас понятный прогнозируемый дефицит и понятные источники его финансирования — это заимствования, в том числе эмиссия ценных бумаг.

И пока что федеральный бюджет исполняется ритмично. По оперативным данным, которые есть в открытом доступе, я не вижу необходимости сокращать расходы. Полгода прошло: половина расходов ушла, половина доходов поступила.

Доходов на год было запланировано 26 трлн рублей, а к концу июня мобилизовано 10,7 трлн, то есть немного меньше половины. Расходы — 30 трлн в плане и 14,5 трлн по факту — тоже чуть меньше половины. На практике основные расходы и доходы бюджета происходят во втором полугодии, то есть нельзя сказать, что исполнение бюджета идет с отставанием. Поэтому реальной угрозы огромного дефицита, которая могла бы принудить правительство к кардинальным мерам, пока не просматривается.

Но раз мы слышим разговоры о сокращении бюджета, могу предположить, что на горизонте появились какие-то новые расходы, которые надо включить в экстренном порядке, и именно под эти будущие обязательства правительство хочет найти источники, в том числе за счет сворачивания тех расходов, что уже утверждены. Достоверных данных об этом у нас нет, поэтому можем лишь строить гипотезы.

Конечно, нельзя исключать и другие риски. Наш бюджет сильно зависит от цены нефти. Чем более диверсифицирована экономика, тем более она устойчива и более стабильны доходы бюджета. У нас нефтяные доходы в разные годы составляли от 30 до 50% бюджета. Сейчас их меньше, чем было запланировано, но не критично. Если дела пойдут хуже, то — да, возможен более крупный дефицит.

Но даже это учитывается при составлении бюджета: рассчитывается минимальная цена, берется несколько сценариев и определяется порядок действий при каждом из них.

Сокращение расходов — это крайняя мера и на самом деле не самая эффективная. Она вряд ли даст большую экономию, зато может помешать стране развиваться.

Даже в этом непростом году противодефицитные меры еще совсем не исчерпаны. Вариантов пополнить бюджет и избежать его секвестирования остается достаточно много. Можно, например, использовать резервы ФНБ, их еще достаточно: на 1 июля в фонде было 12,3 трлн рублей, включая 6,4 трлн ликвидных активов, то есть тех, что можно легко и быстро продать.

Но лучший способ мобилизовать доходы, когда они плохо собираются, — это занять деньги внутри страны. Так делалось все последние годы: выпускались долговые бумаги — ОФЗ, ОФЗ-н. В прошлом году удалось разместить облигации федерального займа на 3,3 трлн рублей, а в рекордном 2020 году в бюджет таким образом привлекли 5,3 трлн. Важно, эти инструменты позволяют задействовать не только капиталы предприятий, но и сбережения людей. В Минфине их называют «подушечные деньги» — то есть то, что народ хранит под подушкой.

Еще есть внешние заимствования. Да, Россия сейчас фактически отключена от западного рынка кредитов, но мы все еще можем занимать деньги на двусторонней основе, например в странах БРИКС. Работает и Международный валютный фонд — МВФ, и мы оттуда не выходили. Теоретически резервная позиция России там сохраняется.

В конце концов, можно даже напечатать немного денег. Когда нет большого внешнеторгового оборота и рубль почти не конвертируется, как сейчас в России, риск инфляции при эмиссии минимальный.

Федеральный бюджет имеет форму федерального закона, он принимается Госдумой, рассматривается Советом Федерации и подписывается президентом. Аналогично проходят утверждение и серьезные корректировки расходов. Когда они увеличиваются более чем на 10%, требуется изменение закона о бюджете. Если доходов поступает меньше запланированного объема, то для сохранения баланса бюджета прибегают к урезанию расходов пропорционально по всем статьям — такая мера называется секвестированием.

Соответственно, когда правки менее значительные, процедура проще — они принимаются решениями Минфина и правительства. В этом случае корректируется не закон, а сводная бюджетная роспись — это документ, который следует за бюджетом, где подробно описано все про каждый расход каждого бюджетного учреждения: сколько надо потратить на шнурки, ботинки и так далее. В законе о бюджете этой детализации нет, поскольку он более общий.

Сократить расходы на условные 10%, о которых говорилось в правительстве, теоретически можно без большого ущерба для конкретных отраслей. Лет десять назад, когда я работал в Минфине, практиковался вариант с рассылкой директив всем главным распорядителям бюджетных денег — министерствам, службам, агентствам, чтобы те сократили свои расходы. Эти директивы, конечно, были непубличными. Но согласовывались на самом высоком уровне.

Такой ресурс у госведомств есть и сейчас. Можно сократить пустые клетки штатного расписания, которые всегда имеются. Можно пересмотреть какие-то текущие расходы, такие как траты на бензин и тому подобное. А еще я всегда недоумевал, почему так дорого стоят информационные системы, — наверняка можно их заменить отечественными производителями, у которых себестоимость ниже. Таких административных расходов очень много, и все, что идет не на зарплату, можно пытаться сокращать.

А дальше идут переговоры. Каждое министерство упирается, отстаивает свои статьи. Это нормальный рабочий процесс: у одной стороны задача защитить свои траты, а у министра финансов — их сократить. В итоге цель обычно выполняется, но не полностью: хотят сократить на 10% — сократят на 5%.

Если же дойдет до масштабного секвестирования, тогда будет пересмотрен закон о бюджете, изменения в который в трех чтениях рассмотрит и примет Дума. Но и в этом страшного события я не вижу — нормальная практика, которая предусмотрена законодательством и к которой иногда приходится прибегать при большом дефиците.

Анонсированный правительством секвестр, вероятнее всего, касается не столько 2023 года, сколько планов на ближайшую трехлетку. В сентябре Минфин должен будет представить проект бюджета на 2024 год и на плановый период 2025—2026 годов. И вот там приоритеты наверняка будут пересматриваться значительно.

Незыблемыми останутся ранее принятые многолетние контракты, для которых и существует трехлетнее планирование. Они используются, например, при масштабных стройках, таких как космодром «Восточный». Если инвестиционный контракт рассчитан на несколько лет, то каждый год его пересматривать нельзя: это плохо влияет на реализацию проектов. А все остальное обязательно будет корректироваться.

Помимо возможности сокращать расходы везде понемногу правительство может пойти на полный отказ от финансирования не самых приоритетных направлений или их значительное урезание.

Об этом на ПМЭФ-2023 как раз высказался глава Минэка Максим Решетников, предложивший на выбор два пути — жесткий, с отказом от неэффективных программ, или помягче, за счет пропорционального сокращения всех расходов. Первый вариант менее комфортен. Зато так можно высвободить больше ресурсов.

Если посмотреть на структуру бюджета, можно увидеть расходы на государственное управление, на социальную сферу, на оборону и безопасность и так далее. Социальные приоритеты неприкосновенны, приоритеты на национальную оборону только растут. Значит, остаются расходы по отраслям экономики — видимо, туда и пойдет режущий нож, что, в общем-то, нормально.

Структура расходов со временем меняется, потому что какие-то отрасли, которые ранее нуждались в поддержке, теперь не нужно поливать деньгами. Когда-то это была, например, телефония. Сейчас другие приоритеты — допустим, высокие технологии. Конечно же, туда нужно вливать деньги, чтобы они не отстали из-за оторванности от внешних рынков.

А есть иные отрасли, которые традиционно проблемные. Например, сельское хозяйство, ЖКХ — туда сколько денег ни добавляй, будет всегда недостаточно. Некоторые разделы расходов не влияют на экономический рост. Например, спорт, расходы на СМИ. Можно также пересмотреть расходы на экологические мероприятия.

Следует помнить, что сокращение общих расходов бюджета — крайняя мера. Всегда возможно их перераспределение, когда за счет урезания трат по одному ведомству их можно увеличить для другого. Например, у Министерства культуры взять, а Министерству обороны дать. Это не меняет общих параметров бюджета. Для этого не нужно менять и закон.

Сложно не согласиться и с озвученными министром финансов планами по сокращению финансирования госкорпораций. Раньше у государства были другие приоритеты и было больше доходов. Сейчас таких поступлений нет, приоритеты поменялись. Да и в целом назрела ревизия многочисленных субсидий, предусмотренных бюджетом.

Но есть вещи, которые просто так не убрать. Например, мы знаем, что ЦБ выступает против льготной ипотеки в ее нынешнем виде, потому что она искусственно раздувает цены на жилье. Минфин тоже обеспокоен, потому что на софинансирование ипотеки бюджет тратит сотни миллиардов рублей, а при росте спроса возникнут риски дефицита.

Такие проекты тоже можно пересматривать, но не внутри сроков, в которых они утверждены. Государство не может не исполнять своих обязательств. А раз льготная ипотека у нас действует до июня 2024 года, то трогать эти расходы нельзя.