Субвенция: что это такое и чем отли­чается от дотации и субсидии

Функции государства в России разделены между федеральными, региональными и местными органами власти.

И на каждом уровне есть свой бюджет, который обеспечивает выполнение этих задач. Например, школы финансируются в основном регионами, дополнительное образование — местными бюджетами, а вузы — федеральным центром.

Если на местах денег не хватает из-за плохой собираемости налогов, регион или район могут поддержать дотациями из бюджета верхнего уровня. Когда финансы нужны под конкретные цели, например на переселение людей из аварийного жилья, их могут выделить в качестве субсидии.

А еще бывает, что федеральная власть делегирует часть полномочий регионам, а те — муниципалитетам. И тогда деньги выделяются с помощью особенного механизма — субвенций.

Рассмотрим, что это такое, как субвенции работают и какие вопросы в жизни людей позволяют решать.

Субвенции — это деньги, которые переводятся между бюджетами разных уровней для выполнения переданных полномочий — как правило, спущенных сверху. Например, когда федеральное правительство перекладывает какую-то задачу на региональную власть, оно выделяет под это целевое финансирование. Это и есть субвенция.

Субвенции позволяют государству перераспределять функции без необходимости пересматривать налоговую систему. Например, по законодательству о занятости населения федеральное правительство должно поддерживать безработных и перечислять им социальные выплаты. Но удобнее делать это через региональные центры занятости, которые работают непосредственно на местах. Поэтому ежегодно из госказны регионам выделяют субвенции, а те уже сами занимаются выплатами людям. В федеральном бюджете на 2024 год на это заложено 45,6 млрд рублей, а на 2025 — 48,1 млрд.

В теории можно передать эту функцию на уровень регионов, но тогда придется искать для них дополнительный источник финансирования — оставлять им больше налогов. Для государства это не только более хлопотно, но еще и менее эффективно с точки зрения администрирования расходов и контроля за бюджетными тратами. Получатели субвенций находятся в строгих рамках: они должны тратить деньги в установленном порядке на четко регламентированные цели в жестко определенные сроки. А вот собственными доходами региональная власть может пользоваться более вольно, а значит, и не всегда с максимальным результатом.

Таким же образом регионы могут делегировать полномочия местным властям и выделять под это региональные субвенции. Еще есть возможность для обратного движения денег — снизу вверх, из региональных бюджетов в федеральный. Такая практика тоже применяется, но гораздо реже. Во всех случаях неиспользованный остаток субвенций получатель должен будет вернуть.

Кроме госвласти субвенции используют внебюджетные фонды — по такому же принципу, передавая полномочия из центра на места. В 2023 году Федеральный фонд обязательного медицинского страхования перечислил в свои территориальные фонды 2,7 трлн рублей. Эти деньги идут на реализацию базовой программы обязательного медстрахования, проще говоря — на бесплатное лечение россиян в поликлиниках и больницах по полису ОМС. В 2024 году на это выделено уже 3,1 трлн рублей.

А еще бывают субвенции из бюджетов фондам. Так, регионы перечисляют деньги Социальному фонду России, чтобы тот выплачивал мамам ежемесячные пособия в связи с рождением и воспитанием ребенка.

Когда деньги предоставляются из одного бюджета другому, это называется межбюджетным трансфертом. Субвенции — одна из трех разновидностей трансфертов.

Еще есть субсидии и дотации. Но они уже не связаны с передачей функций — их направляют в основном на поддержку регионов: жителей и бизнеса. Поэтому в бедных областях, краях и республиках, которые нуждаются в помощи, доля дотаций и субсидий в трансфертах из федерального центра больше. А богатые регионы-доноры вроде Москвы в основном получают субвенции.

Отличие от дотации. Дотация — это финансовая помощь государства: регионам, отраслям экономики или определенным категориям граждан. Эти деньги всегда передаются безвозмездно и безвозвратно. А еще у них нет привязки к конкретной цели — в отличие от субвенции. Соответственно, нет и сроков использования денег. За трату дотаций формально даже не нужно отчитываться перед государством.

Правда, на практике бывает иначе. Как правило, деньги направляют на точечную поддержку определенных отраслей, которые государство считает значимыми, например для малого бизнеса, сельского хозяйства или туризма. В этом случае регион получает из госбюджета дотацию, а потом формирует региональную программу и выделяет деньги в качестве льгот, субсидий или грантов. Люди тоже получают помощь за счет дотаций, например в виде льготного проезда или бесплатных завтраков в школьных столовых.

Дотации перечисляют регионам, чтобы их расходы не сильно превышали доходы и им не приходилось уходить в большие долги. Дотационных регионов в России большинство. В 2024 году на дотации, которые выравнивают финансовые возможности регионов, потратят из федерального бюджета больше триллиона рублей. В числе получателей крупных дотаций традиционно фигурируют экономически слабые регионы Кавказа: Дагестан, Чечня, Ингушетия.

Отличие от субсидии. Субсидия — еще один вид помощи от государства, который власти перечисляют на конкретную цель. Но, в отличие от субвенций, субсидии выдают не только нижестоящим бюджетам, но также бизнесу или людям, которым нужна господдержка.

Например, для молодых предпринимателей в России предусмотрены субсидии на развитие бизнеса. Но они предполагают софинансирование, это условие встречается часто. А еще всем известна субсидируемая ипотека — программы льготного кредитования, которых в России недавно стало меньше.

В качестве межбюджетных трансфертов субсидии используют для финансирования конкретных целевых программ, например для модернизации больниц и поликлиник. И тоже зачастую на условиях софинансирования с регионом.

Через механизм субсидий в 2024 году региональным бюджетам выделили больше 4 млрд рублей на обеспечение жильем молодых семей. Предусмотрены и десятки других субсидий на разные цели: региональные доплаты к пенсиям, господдержка самозанятых, развитие виноделия и другие.

Субвенции предоставляют для финансирования полномочий, которые передают на места вышестоящие органы власти. Соответственно, чем больше функций им делегируют, тем больше выделяется субвенций, а их размер зависит от масштабности задачи.

Как правило, федеральное финансирование идет в рамках реализации государственных программ: из 16 субвенций, предусмотренных в федеральном бюджете на 2024 год, 15 включают мероприятия из госпрограмм. Самая затратная — «Социальная поддержка граждан», на нее приходится больше трети всего объема субвенций — 114 из 314 млрд рублей. В основном эти деньги идут на оплату жилищно-коммунальных услуг льготным категориям граждан.

Точно так же в соответствии с передаваемыми обязательствами регионы направляют трансферты в местные бюджеты. Самые крупные — те, что связаны с образованием. В региональном законе об областном бюджете Ярославской области на 2024 год определен перечень субвенций на общую сумму 26 млрд рублей. Из них 17 млрд — на организацию образовательного процесса.

А еще есть субвенции, которые «лесенкой» спускаются из государственного бюджета в местные — когда полномочия федеральной власти исполняются на муниципальном уровне. Например, в той же Ярославской области в 2024 году выделили 21 млн рублей на первичный воинский учет. В небольших населенных пунктах, где нет военкоматов, эту нагрузку несут администрации поселений и городских округов. При этом сначала деньги приходят в региональный бюджет из федерального, в котором для этого предусмотрено 4,6 млрд рублей на всю страну.

Число и состав субвенций периодически меняются вместе с внутренней госполитикой. Так, в середине нулевых годов, когда в России стартовали приоритетные нацпроекты, возникло много новых полномочий в социальной сфере, которые власти передали на нижние уровни. В это время появились, например, субвенции на вознаграждение за классное руководство, на денежные выплаты медперсоналу, врачам и медсестрам скорой помощи, на содержание детей в приемных семьях.

Порядок предоставления регионам субвенций из федерального бюджета утверждает своими нормативными актами правительство. А субвенции местным бюджетам из региональных распределяют по методикам, которые принимают в законах регионов.

Каждую субвенцию рассчитывают по определенной формуле, которая учитывает показатели экономического и социального развития территории — региона или муниципалитета. Например, для социальных услуг объем финансирования рассчитывают по численности населения и по количеству представителей определенных групп. Логика простая: чем больше в регионе адресатов госпомощи, например инвалидов, тем больше нужно денег на протезы, которые, в числе прочего, оплачиваются из федерального бюджета через субвенции.

Для субвенций экономического толка могут учитывать объемы промышленного производства, инвестиции в основной капитал, доходы людей и другие параметры.

Важно, что деньги распределяют по единой для каждого вида субвенций методике. При этом размеры собственных доходов местных и региональных бюджетов учитывать запрещено, это прописано в бюджетном кодексе. То есть нельзя выделить богатому региону меньше денег, чем бедному, по одним и тем же делегируемым полномочиям. Это ключевое отличие субвенций от дотаций.

И это объясняет тот факт, что главный получатель субвенций в России — Москва, несмотря на всю свою обеспеченность. Просто потому, что там живет больше людей — адресатов государственных услуг. При этом Москва фактически не получает дотаций — напротив, это один из крупнейших доноров бюджетной системы РФ.

Методики определения объема субвенций бывают простыми и сложными. Например, с выплатами почетным донорам все очевидно: объем финансирования зависит от количества людей, награжденных знаком «Почетный донор России», и размера ежегодной денежной выплаты, которая для них предусмотрена. Плюс небольшие сопутствующие расходы на администрирование процесса. В России эта методика практически не меняется с момента утверждения в 2007 году.

А вот уже упомянутые выше субвенции на оплату жилищно-коммунальных услуг рассчитывают по более сложной схеме. Учитывается не только численность льготников, но и различные федеральные стандарты, социальные нормы и региональные коэффициенты. К тому же саму методику периодически меняют.

А еще при согласовании субвенций допускается определенный люфт — 5% общего объема можно утвердить в качестве нераспределенной суммы. В течение года эти деньги можно дораспределить без внесения изменений в закон о бюджете, но обязательно — на те же цели.

Чаще всего субвенции тратят на социальные нужды — в медицине, образовании, соцзащите, а также на экологические инициативы. Например, в 2024—2026 годах все регионы получат субвенции на тушение лесных пожаров и восстановление лесов, на пособия безработным и обеспечение инвалидов средствами реабилитации.

По закону о федеральном бюджете в 2024 году государство предоставит регионам 34 субвенции. Общий объем перечислений составит 313,8 млрд рублей. В 2025 он вырастет до 320,6 млрд, а в 2026 — до 329,7 млрд рублей.

Еще есть единая субвенция регионам в сумме на 13 млрд рублей. Ее ввели в 2014 году, включив в одну статью не самые крупные расходы из разных сфер: образования, здравоохранения, культуры и охраны природы. Состав единой субвенции утверждается правительством РФ на срок не менее трех лет. Включение разных статей в общую смету позволяет регионам более гибко управлять этими деньгами, перераспределяя ресурсы между разными направлениями.

Но по общему правилу тратить субвенции можно только на целевые нужды — перекинуть деньги на другие потребности, пусть и связанные с госполномочиями, не получится. Региональным властям за это грозят штрафы. Так, в августе 2019 года управление федерального казначейства по Амурской области составило протокол об административном правонарушении в отношении регионального управления по охране животного мира за нецелевую трату денег из единой субвенции — на 36 тысяч рублей.

Подпасть под санкции можно и за неэффективное использование денег. Контроль за этим ведут министерства, курирующие профильные направления. Они же анализируют отчетность получателей субвенций. Так, власти Калининградской области ежеквартально направляют в Минэк отчет о расходах по выделенной субвенции на поддержку бизнеса и ежегодно отчитываются о созданных и сохраненных рабочих местах. Для них это главный критерий эффективности использования господдержки.

Вместе с тем, выделяемых федеральным центром денег не всегда хватает на выполнение переданных полномочий. В этом случае регионы вынуждены доплачивать из своего бюджета. Так, власти Свердловской области в 2020 году выделили дополнительные 67 млн рублей в довесок к 429 млн, которые пришли в единой субвенции из федерального бюджета. А органам местного самоуправления региона в том же году не хватило почти 4 млн рублей на выполнение функций воинского учета.

1. Субвенции — это деньги, которые переводят между бюджетами разных уровней, когда нужно профинансировать выполнение определенных государственных полномочий. Например, если федеральная власть делегирует регионам высадку лесов, она предоставляет им под это субвенции.
2. Субвенции можно тратить только на обозначенные цели и в установленные сроки. Неизрасходованные деньги возвращают в вышестоящий бюджет. А за нецелевое использование предусмотрена ответственность.
3. Субвенции нельзя путать с субсидиями и дотациями. Это тоже разновидности межбюджетных трансфертов, но их выделяют в основном в качестве мер поддержки, а не для разделения функций.
4. Социальные субвенции рассчитывают исходя из количества их получателей. Например, если в регионе живет много инвалидов, он получит больше денег на протезирование.
5. Больше всего субвенций в России тратят на социальные нужды: пособия безработным, покупку лекарств. Почти треть всего объема федеральных субвенций 2024 года идет на оплату услуг ЖКХ для льготников — более 100 млрд рублей.