Без пяти минут дефолт: как США избежали банкротства в 2023 году

15 мая 2023 года глава казначейства США Джанет Йеллен предупредила конгресс о том, что деньги у правительства страны закончатся примерно к 1 июня и если конгресс не повысит потолок госдолга, то США ждет дефолт.

По другим подсчетам той же Йеллен, деньги должны были кончиться к 5 июня. В мае уже достигли предварительных договоренностей между лидерами оппозиции и президентом США, но, пока потолок госдолга не повысили, оставалась вероятность того, что Америка объявит дефолт.

На самом деле это было маловероятно, и у США был даже не один путь выхода из ситуации. Расскажу, какие были варианты развития событий, кроме дефолта.

Бюджет США стабильно дефицитный. Последний раз профицит бюджета у США был в 2001 году. Дефицит возникал из-за военных действий, несбалансированных расходов и коронакризиса. В мае 2023 года американский госдолг составлял почти 125% ВВП США.

Без заемных денег с текущим уровнем расходов американское правительство ждал дефолт.

Самые крупные держатели американского госдолга — это само американское правительство и ФРС, на них приходится почти 40% госдолга США. Иностранные держатели американского госдолга — это всего лишь 24,45% от его объемов. Остальные держатели — это паевые инвестиционные фонды, кредитно-финансовые учреждения, например банки, штаты и местные правительства в США, пенсионные фонды, страховые компании и обычные граждане.

У американского госдолга есть потолок, больше которого занимать нельзя без одобрения конгресса. Установили понятие потолка в США в 1917 году, а до этого каждый заем конгресс должен был санкционировать отдельно. С тех пор потолок повышали 100 раз.

Сейчас потолок госдолга у США составляет 31,4 трлн долларов, а размер госдолга в мае 2023 приблизился к 31,8 трлн. Дефолта не случилось раньше, потому что хоть потолка госдолга и достигли в конце января 2023 года, но казначейство США, вероятно, приняло экстренные меры, разработанные на этот случай: продавало активы на пенсионных счетах своих работников, чтобы получить деньги, и прекратило соответствующие отчисления, тратило часть денег в своем распоряжении — к концу августа 2022 их было чуть меньше 2 трлн долларов.

Отвечая на вопрос, который у вас мог возникнуть: да, в США в январе заморозили пенсии госработников, чтобы обслуживать госдолг. Все, что смогли наскрести, вероятно, пошло на обслуживание долга и финансирование текущих операций американского правительства — но эти деньги к июню оказались на исходе.

Хотя широко распространен тезис, что дефолтов у США не было, это все-таки не так. США допустили дефолт целых три раза.

Первый дефолт был в 1814 году, во время войны с Великобританией. Основную массу долгов у правительства США составляли как раз военные займы, и войну американцы в целом проигрывали. Британцы тогда сожгли американскую столицу Вашингтон, так что дефолт на таком фоне был простителен.

Плюс США тогда были развивающейся страной вроде сегодняшней Мексики, так что дефолт не сильно удивил инвесторов за их пределами. К тому же внимание инвесторов было приковано к событиям в Европе, где Наполеоновские войны вступили в завершающую фазу.

Второй дефолт произошел в 1933 году. Тогда, на пике Великой депрессии, президент США Рузвельт отказался выплачивать владельцам гособлигаций долг золотом, чтобы не истощать золотой запас, и начал выплачивать его в долларах.

Да, полного дефолта не произошло, но одностороннее изменение условий платежей со стороны заемщика — это тоже дефолт. Для США это не имело никаких видимых последствий, и спрос на гособлигации остался высоким.

Третий дефолт произошел уже при жизни нынешнего президента США Джо Байдена — в 1979 году. Это случилось по техническим причинам: обработка платежей начала сбоить и казначейство не смогло выплатить 122 млн долларов частным держателям американского госдолга.

Это привело к распродаже облигаций казначейства и росту доходности по ним на 0,6%. Что интересно, после того как платежи возобновились, доверие инвесторов не восстановилось: спрос на облигации казначейства США не возвращался к прежним значениям следующие лет 10. То есть дефолт был технический, но американская репутация все равно пострадала по-настоящему.

В конгрессе есть серьезная оппозиция существующему в США правительству под руководством президента Джо Байдена, состоящему из выходцев из Демократической партии. По итогам выборов в конгресс в ноябре 2022 оппозиционные ныне республиканцы получили большинство в палате общин, а демократы сохранили контроль над сенатом.

Предложенный Байденом на 2023 год бюджет в 6,9 трлн долларов республиканцы принимать отказались и потребовали его сокращения за счет урезания трат на возобновляемую энергетику в виде отказа от налоговых вычетов на общую сумму 570 млрд в течение следующих 10 лет, отказа от продовольственной помощи бедным слоям населения и прочих статей.

В сумме все сокращения, предложенные республиканцами, в течение следующих 10 лет позволят сократить дефицит бюджета США на 4,8 трлн долларов.

К концу мая 2023 года стороны не договорились. Позиции Байдена и оппозиции выглядели так.

Байден хотел поскорее принять бюджет в его изначальном виде. Президент и Демократическая партия были не настроены сокращать план бюджета, поэтому не соглашались на уступки республиканцам, несмотря на растущую угрозу дефолта.

Инвестаналитик Лиза Шалетт из Morgan Stanley отмечала, что принятие бюджета в версии с правками от республиканцев будет негативно сказываться на экономическом росте США. Это, возможно, объясняет, почему демократы не шли навстречу республиканцам: экономический ущерб от сокращенного бюджета избиратели будут записывать на счет текущей администрации США, что снижает вероятность переизбрания Байдена на следующих президентских выборах, в 2024 году.

Республиканцы хотели сократить дефицит бюджета. Оппозиционная Байдену Республиканская партия продвигает свой проект бюджета США с прицелом на сокращение дефицита. Вероятно, уступки Байдену казались им полумерами и потому они не соглашались на компромисс.

После поражения их представителя Дональда Трампа на выборах 2020 года и последующих политических беспорядков США превратились в страну с «полуторапартийной системой»: республиканцы находятся в постоянной обороне, а демократы стараются навязать леволиберальный дискурс всей стране.

Все правоконсервативные силы подвергаются организованной травле со стороны доминирующих СМИ и бизнеса. Можно, например, вспомнить бойкот Twitter со стороны рекламодателей по политическим причинам.

Шантаж Байдена дефолтом — это один из немногих рычагов влияния, которые остались у республиканцев. И как мне кажется, они вполне могут его использовать, добиваясь все больших уступок. Ведь очередное голосование по потолку госдолга не последнее. Зная, как активно американцы тратят деньги, вполне можно предположить, что следующее голосование с такими же препирательствами может случиться достаточно скоро.

1. Ограничение пределов роста расходов правительства: в 2023 и 2024 году они не могут расти, а с 2025 года могут увеличиваться не более чем на 1%. Ограничение не распространяется на оборонные расходы, программу медстрахования Medicare и социальные выплаты — там расходы правительство может увеличивать как хочет.
2. Упрощение и ускорение выдачи экологических разрешений при строительстве объектов энергетической инфраструктуры.
3. Ограничения по получению соцвыплат: возраст претендующих на продовольственную помощь безработных людей без иждивенцев повышен с 49 до 55 лет.
4. Снижение расходов на налоговую службу.

В целом масштаб уменьшения бюджета выходил очень небольшой — и среди рядовых республиканцев план активно критиковался. Не нравился он и многим демократам, как недопустимый компромисс. Так что радикалы из обеих партий вполне могли сорвать принятие нового бюджета и повышение потолка госдолга.

На самом деле в таких ситуациях вариантов развития событий несколько.

Президент США может издать указ о повышении потолка госдолга без одобрения конгресса. Казначейство может в теории воспользоваться 14-й поправкой к Конституции США, чтобы начать брать займы, минуя конгресс.

Но, скорее всего, такие экстренные меры могут привести к сильному падению цен на казначейские облигации, что приведет к повышению их доходности, — это вынудит американское государство повышать доходность по своим облигациям и, как следствие, усугубит долговой кризис.

Стороны договорятся. В прошлый раз разногласия такого масштаба были в США в 2011 году. Тогда конгресс и президент урегулировали свои разногласия и повысили потолок госдолга за 2 дня до того, как у США должны были закончиться деньги. Так может получиться и в этот раз.

Это выглядит оптимальным решением с минимальным ущербом для держателей американского госдолга и долларов.

Казначейство может обслуживать госдолг за счет других статей расходов. Траты американского правительства состоят из двух частей: расходы на обслуживание и закрытие долгов и бюджетные расходы на оборону, здравоохранение, продовольственную помощь, возобновляемую энергетику и прочие статьи.

В 2011 году казначейство США подготовило план на случай неповышения потолка госдолга: обслуживать госдолг за счет тех денег, которые предназначались на бюджетные расходы. То есть, по сути, перестать финансировать расходы американского правительства или большую их часть и направлять все деньги, поступающие в бюджет, на выплату денег по госдолгу.

Недавно глава казначейства Йеллен сказала, что она против «приоритизации» выплат в случае отсутствия соглашения по потолку госдолга, потому что «нет системы, которая бы обеспечивала такую приоритизацию».

Америку это может привести к рецессии, спрос на доллары и госдолг США от этого должен будет упасть, но все равно это будет не дефолт.

Казначейство может выпустить платиновую монету номиналом триллион долларов. У казначейства США есть право чеканить монеты любого номинала, поэтому некоторые считают, что оно при необходимости сможет выпустить монету любого крупного номинала — например, в триллион долларов — и оплатить ею обязательства правительства США в случае, если потолок госдолга превысят, а деньги кончатся.

Впервые эту идею высказал кандидат в президенты США популист Джеймс Гритц в 1992 году. Со временем она получила широкую распространенность, и в ее поддержку высказывался даже известный экономист Пол Кругман в 2013 году.

Сложно предположить, как на это отреагируют финансовые рынки и держатели госдолга и валюты США, но в целом печать новых денег такого формата точно не способствует доверию. И все же это вариант решения проблемы, пусть и неординарный.

Правительство США может отказаться выплачивать долг части держателей. Учитывая, что 40% госдолга США держат само же правительство США и ФРС, и правительство, и ФРС могут отказаться от своих прав на получение платежей по долгам — например, временно. Возможно, у ограниченного дефолта такого рода не будет таких же последствий, как у «полноценного» дефолта, но, конечно, это сильно подорвет доверие к доллару и американским гособлигациям.

Дефолт можно растянуть во времени, чтобы избежать его. Операции, связанные с госдолгом США, обрабатывает Fedwire Securities Service (FSS) — система расчетов по ценным бумагам. Если у правительства США закончатся деньги, а потолок госдолга не повысят, то казначейство, скорее всего, за сутки до даты ожидаемого погашения облигаций известит FSS о том, что платежей по бумагам на госдолг не будет, и FSS заморозит эти бумаги на счетах владельцев — их нельзя будет ни продать, ни использовать в качестве залога по сделкам.

Но FSS может продлить дату получения платежа на день — это называется «операционный срок погашения». Инвесторам пообещают, что завтра платеж поступит. В теории FSS может продлевать этот «операционный срок» столько, сколько нужно для того, чтобы в конгрессе наконец договорились о повышении потолка госдолга. Это тоже неординарная мера, и она точно подорвет доверие к США и негативно повлияет на курс доллара, но технически такая возможность есть.

Это будет катастрофой для всего мира, потому что он чрезмерно полагается на гособлигации США и американский доллар.

Американский госдолг давно используется как полноценный эквивалент денег для корпораций и государств по всему миру: им могут расплачиваться, под его залог берут займы. Дефолт означает, что сумма, которую инвестировали в госдолг США, или равна нулю, или сократилась на 70—90%.

Также дефолт США должен привести к сильной девальвации доллара. На него приходится 60% валютных резервов разных стран мира и международных денежных расчетов. Если случится дефолт, то суммы, которые хранят в долларах банки, компании, иностранные правительства и частные лица, за очень короткое время значительно обесценятся.

Что касается возможных макроэкономических последствий дефолта США, то их крайне сложно прогнозировать. Американское правительство с опорой на отдельное исследование рейтингового агентства Moody’s подсчитало, что в случае «краткосрочного дефолта» безработица вырастет на 0,3%, а реальный ВВП упадет на 0,6% в годовом выражении.

В случае же длительного дефолта ВВП может упасть в годовом выражении на 6,1%, а безработица вырастет на 5%. Эти числа не выглядят достойными доверия хотя бы потому, что — для сравнения — в 2020 американский ВВП сократился на 3,5% из-за первого большого карантина и в 2 квартале того же года реальный ВВП упал на 31,7% в годовом выражении. Это в 5 раз больше, чем правительство США ожидает в случае дефолта.

В начале июня 2023 года обе палаты конгресса США проголосовали за повышение потолка госдолга, а президент Байден подписал соответствующий закон. Республиканцы и демократы договорились на условиях, описанных выше.

Де-юре потолок не повысили, а временно отложили его применение — до января 2025 года. То есть до этого времени США могут наращивать госдолг настолько, насколько посчитают нужным. А потом конгресс должен будет увеличить потолок госдолга «для выполнения обязательств, выпущенных в период приостановления».

Закон о повышении потолка госдолга Байден принял 3 июня — за два дня до предполагаемой даты дефолта.

В потребительском смысле проблемы в американской экономике должны в первую очередь волновать тех, кто использует доллары и хранит в них сбережения. Курс валюты США может упасть не только по факту дефолта, но и из-за ожидания этого события.

Совсем исключать риски дефолта США я бы не стал, поэтому если у вас есть возможность, то свои валютные вложения следует диверсифицировать за счет других валют — например, евро.

После февраля 2022 года в России ввели ограничения для «недружественных» валют, поэтому цены на доллар внутри страны могут двигаться не столь значительно, как на иностранных рынках. Но истерия вокруг вероятности американского дефолта может оказаться достаточно сильной для того, чтобы цена доллара в РФ также упала.