В России поменяли бюджетное правило. Что это значит и зачем оно было нужно?

В этом году в России приостановят отдельные положения бюджетного правила, которое действовало с 2004 года и за счет которого страна накопила внушительные резервы. Расскажу, как это работало и чего стоит ждать теперь.

В любой стране формирование бюджета — важный политический процесс, в ходе которого решается, на что тратить доходы государства, и достигаются политические компромиссы. Разные политические силы лоббируют разные решения, в том числе неразумные и популистские. Поэтому важно установить определенные ограничения.

Одно из таких ограничений — бюджетное правило, которое не дает сделать расходы бюджета слишком высокими.

Допустим, бюджет формируется в основном за счет нефти и газа, в текущем году цены на энергоресурсы высокие и поступления в бюджет тоже велики. Если потратить эти деньги сразу — например, на масштабные проекты или повышение зарплаты бюджетникам, — у государства в будущем появятся избыточные обязательства, от которых нелегко будет отказаться в тяжелые годы. К тому же такие вливания денег могут разогнать инфляцию. Рациональнее отложить эти деньги на будущее и расходовать в сложные годы.

Суть российского бюджетного правила проста. Для нефти устанавливают цену отсечения, например 40 $⁣ (3176 ₽) за баррель. Если по факту нефть стоит дороже, то все, что сверх 40 $⁣ (3176 ₽), откладывают в резервы. Если же цены на нефть и газ низкие, то средства из резервов расходуют.

Бюджетное правило для сырьевых стран важнее, чем для стран с диверсифицированной структурой хозяйства. То есть для России важно иметь бюджетное правило: цены на нефть и газ сильно меняются, а именно добыча и экспорт энергоносителей определяют значительную часть доходов федерального бюджета.

Есть страны, где доля нефтегазового сектора тоже высока: это страны Персидского залива, другие страны — члены ОПЕК, Норвегия, а из бывших союзных республик — Казахстан и Азербайджан. А, например, бюджет Чили сильно зависит от медной отрасли. В большинстве этих государств тоже действуют свои бюджетные правила.

Как считает Международный валютный фонд, требования, которые можно назвать бюджетными правилами — fiscal rules, применяются более чем в ста странах мира. В отдельных случаях действуют даже надстрановые бюджетные ограничения, как, например, в странах Европейского союза.

В России бюджетное правило ввели в 2004 году, и с тех пор оно определяет, как должны формироваться резервы из нефтегазовых сверхдоходов и как эти резервы можно тратить. Все это прописано в Бюджетном кодексе.

Так в России начал формироваться стабилизационный фонд, в котором скапливались сверхдоходы от экспорта энергоносителей.

Главным идеологом ограничения бюджетных трат считается Алексей Кудрин. Тогда он был министром финансов, а сейчас — глава Счетной палаты. Немного смешно вспоминать, что тогда высокой считалась цена нефти на мировых рынках выше 20 $⁣ (1588 ₽) за баррель.

Именно в тучные 2000-е годы, когда цена на нефть начала расти, возникли многие термины, которые характеризуют параметры бюджетного правила:

• цена отсечения — пороговая цена за баррель нефти, при превышении которой вся сумма превышения направляется в резерв;
• нефтегазовый трансферт — часть средств федерального бюджета, используемых для финансирования дефицита за счет нефтегазовых доходов;
• ненефтегазовый дефицит — разность между доходами федерального бюджета, не зависящими от нефти и газа, и расходами.

В 2008 году стабилизационный фонд был разделен на два:

1. Резервный фонд, в котором предполагалось и далее аккумулировать так называемый нефтегазовый трансферт, который можно было бы потратить в кризисные годы.
2. Фонд национального благосостояния, который создавался для обеспечения более долгосрочных задач, связанных с дефицитом в пенсионной системе страны, реконструкцией Цкада, модернизацией Транссиба и БАМа.

Бюджетное правило и созданные с его помощью фонды помогли пережить кризис 2008—2009 годов. Резервный фонд с начала 2009 года тратили на покрытие растущих расходов федерального бюджета при сокращении доходов в условиях кризиса. Без резервов мы вряд ли смогли бы пережить этот кризис без больших потерь, ведь в 2009 году дефицит федерального бюджета достигал максимальных значений в 6% от годового ВВП.

После того как Россия прошла кризис, бюджетное правило изменили так, чтобы можно было вновь копить деньги, а не тратить. Но из-за кризиса 2015 года бюджетное правило приостановили, чтобы можно было гибко реагировать на ситуацию с новым падением цен на нефть, ослаблением рубля, высокой инфляцией и возникшими экономическими санкциями.

На начало 2015 года в резервном фонде было почти 6 трлн рублей, и к концу 2017 года весь его потратили на финансирование дефицита бюджета. Было принято решение оставить одну «кубышку» — Фонд национального благосостояния.

В последние годы бюджетное правило действовало так: доходы с продажи нефти по цене выше определенного значения поступали в Фонд национального благосостояния. Такая цена отсечения была определена в 40 $⁣ (3176 ₽) за баррель для 2017 года и затем ежегодно индексировалась на 2%.

По состоянию на конец прошлого года в Фонде национального благосостояния было накоплено уже свыше 14 трлн рублей. Для сравнения: общие доходы федерального бюджета в 2021 году составили около 25 трлн рублей. Но в мире есть суверенные фонды и побольше, например у Норвегии или Объединенных Арабских Эмиратов.

Средства ФНБ хранились в безрисковых ликвидных активах, но и доход от их размещения был минимальным. Это вызвало критику многих политиков и экспертов, которые неоднократно предлагали «распечатать» фонд, направив средства из него на реализацию инвестиционных проектов или даже просто на текущие расходы федерального бюджета.

При этом направления потенциального расходования накопленных резервов обозначались самые разные. Выдвигались идеи:

• поддержки отдельных отраслей и секторов экономики;
• погашения обязательств государственных корпораций;
• реализации новых крупных инвестиционных проектов.

Согласно действующему до конца прошлого года законодательству накопленные в ФНБ деньги нельзя тратить до момента, пока их объем не превысит 7% ВВП, — до этого они вкладываются в надежные активы.

После превышения данного порога правительство начало распределять накопленные средства на инфраструктурные проекты, чтобы дать дополнительный стимул экономике. Был составлен список приоритетных строек, среди которых продление трассы Москва — Казань до Екатеринбурга, проект по развитию железнодорожной инфраструктуры Центрального транспортного узла, обновление подвижного состава в метро Санкт-Петербурга, вложения в фонд ЖКХ.

На это планировалось потратить больше 1 трлн рублей и выделять сопоставимые деньги и дальше, но в конце прошлого года были приняты поправки в законодательство, которые подняли эту планку до 10% ВВП. Это означало бы, что за исключением уже выделенных денег средства ФНБ остались бы неприкосновенными как минимум до 2024 года.

Теперь Россия все-таки будет вынуждена начать тратить средства ФНБ.

Сейчас мы вступаем в эпоху нового бюджетного правила. Ранее никогда не было ситуации, чтобы одновременно бюджет получал сверхдоходы от нефтегазового сектора из-за высоких цен на энергоносители, а страна испытывала жесточайший кризис.

Кроме того, значительная часть российских золотовалютных резервов оказалась заморожена. Но тратить деньги ФНБ в рублях внутри России технически можно и без доступа к замороженным золотовалютным резервам.

В этих условиях очевидно, что правительство будет переходить к более широкому использованию средств ФНБ, чтобы минимизировать негативные эффекты в экономике. Эти деньги, скорее всего, направят на помощь гражданам, которые оказались в трудных условиях, и предприятиям — причем как системообразующим, так и малым.

В марте президент подписал закон о приостановке некоторых положений бюджетного правила в 2022 году. С денег Фонда национального благосостояния снимаются несколько ограничений. Теперь эти деньги можно:

1. Направить на покрытие дефицитов — в бюджете и пенсионном фонде.
2. Инвестировать в проекты высокой социально-экономической значимости вместо самоокупаемых инфраструктурных проектов, деньги на которые должны были тратиться раньше.

Предусмотрена также возможность отправлять часть нефтегазовых доходов не в ФНБ, а сразу на замещение государственных заимствований, исполнение публичных нормативных обязательств, погашение государственного долга России, а также размещать их в государственные ценные бумаги.

Причем начатые на деньги ФНБ инфраструктурные проекты тоже, скорее всего, закончат.

У всего этого есть важный минус. Очевидно, что вливание новых денег в экономику может разогнать инфляцию, которая и так в 2022 году ожидается высокой. Поэтому рассчитывать только на эти резервы на протяжении длительного времени нельзя. Но эти деньги существенно помогут, как и в прошлые кризисы.

Бюджетное правило и резервные фонды — распространенные и эффективные инструменты бюджетной политики сырьевых стран.

Накопленные благодаря бюджетному правилу резервы помогли России пройти уже два кризиса — 2008—2010 и 2014—2015 годов.

После заморозки золотовалютных резервов недружественными странами концепция и способы накопления, скорее всего, будут меняться.