Как в России принимают федеральные законы

В цивилизованном мире общественную жизнь регулируют законы: они определяют, что и как делать можно, а что нельзя.

Если человек нарушает правила, это приводит к негативным последствиям. Их тоже устанавливает закон. Систему законодательства придумывают ответственные за это люди. Расскажу, как устроен законотворческий процесс в России и могут ли на него повлиять простые граждане.

Сразу оговорюсь, что в разных странах правовые системы сильно различаются. То, что написано в этой статье, совсем не подходит для других государств.

В целом закон — это обязательный к исполнению официальный документ, который принимают по специальным нормам с помощью голосования в парламенте. То есть это письменное правило, которое обязаны соблюдать граждане, чтобы реализовать свои права и не получить штраф, тюремный срок или другие наказания.

Законы регулируют важные общественные отношения, например устройство государства, ведение бизнеса или институт семьи и брака. Такую же функцию могут выполнять, к примеру, предписания прокуроров, но у законов есть два важных отличия:

1. Их нужно исполнять не разово и не временно, а постоянно.
2. Они направлены не на отдельного человека или организацию, а сразу на всех людей, компании или их группы, объединенные каким-либо признаком. Так, есть законы, которые касаются всех банков или всех полицейских.

Законы различаются по юридической силе и географии применения:

1. Конституция. Это основной закон страны с высшей юридической силой.
2. Федеральные конституционные законы, ФКЗ. Они детализируют положения Конституции в самых важных сферах — например, в судебной и военной. Также лишь ФКЗ изменяют состав российских регионов.
3. Федеральные законы, ФЗ. Они раскрывают все остальные положения Конституции. Федеральные законы устанавливают нормы, которые необязательно прямо следуют из основного закона, и распространяют свое действие на всю страну или на любой регион. Именно про них пойдет речь в статье.
4. Региональные законы. Их принимают парламенты субъектов РФ. Действуют они только в конкретном регионе.

Законы не могут противоречить друг другу, но если это случилось, приоритетным считается вышестоящий, а если такого нет — более поздний.

Например, федеральный закон «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» распространяется на всю страну и устанавливает общие нормы, направленные на сохранение здоровья граждан. А закон Приморского края о тишине действует только в пределах края и лишь там запрещает шуметь после 22:00 в будни  .

Принципы принятия региональных законов и, например, поправок в Конституцию сильно различаются.

Все федеральные законы рассматривает специальный орган государственной власти — парламент. Это его исключительное право: ничто не может стать законом, миновав парламент.

В России он состоит из двух палат: нижняя — Государственная дума, верхняя — Совет Федерации. Законопроекты сначала проходят слушания в Госдуме, а затем их одобряет или отвергает Совет Федерации.

Инициатор может внести в Госдуму новый законопроект или предложить поправки к чужим проектам, а также предложить изменить или отменить действующие законы.

Право законодательной инициативы имеют:

1. Президент.
2. Сенаторы Совета Федерации.
3. Совет Федерации коллективно.
4. Депутаты Государственной думы.
5. Правительство.
6. Парламентарии регионов.
7. Верховный и Конституционный суды — по вопросам их ведения.

В 2024 году над законами работает восьмой созыв Госдумы. Созывами называются собрания депутатов, избранных на определенный срок. Нынешний состав парламентариев просуществует до сентября 2026 года.

За время работы восьмого созыва в Госдуму внесли 2007 законопроектов, из них на рассмотрении находятся 927. Большую их часть предложили сами депутаты и правительство.

С каждым годом законов принимают все больше.

В теории обычные граждане тоже могут предложить законопроект. Для этого нужно письменно обратиться к депутату Госдумы или сенатору — они обязаны рассматривать такие обращения, поскольку представляют избирателей. Если предложение понравится, депутат или сенатор может вынести его на рассмотрение Госдумы.

Кроме того, любой человек вправе предложить свою идею для законопроекта или проголосовать за чужую на портале «Российская общественная инициатива», РОИ. По правилам РОИ, предложение должно пройти модерацию и набрать определенное количество голосов в течение года. Чтобы изменить федеральное законодательство, таких голосов должно быть больше 100 тысяч. Тогда специальная экспертная группа решит, отправить инициативу в Госдуму или отклонить ее.

С момента создания сайта РОИ из 22 095 прошедших модерацию инициатив всего шесть стали законами. Не все поддержанные инициативы требуют принятия законов — это могут быть и постановления, распоряжения или другие правовые акты.

Чтобы внести в Госдуму законопроект, составляют текст обращения и прикладывают пояснительную записку. В ней уточняют, зачем нужен закон, на какие действующие правовые акты он повлияет и понадобятся ли деньги, чтобы его внедрить и исполнить. Если финансирование потребуется, правительство должно дать отзыв на законопроект.

Когда законопроект устанавливает новую меру господдержки или продлевает срок действия уже имеющейся, нужно рассчитать потребность бюджета для реализации программы. Инициатор направляет пакет документов на имя председателя Госдумы. Если закон предлагает депутат, он должен уведомить об инициативе главу своей фракции.

Затем проект регистрируют в нижней палате парламента и в системе обеспечения законодательной деятельности — с помощью этого сервиса удобно следить за новыми законопроектами и узнавать историю старых.

Обычно законопроекты проходят длинный путь согласований: они могут отправиться на доработку или бессрочно лежать на рассмотрении, дойти даже до президента, но все равно не вступить в силу.

В целом можно выделить семь этапов работы над текстом нового федерального закона.

Этап 1 — профильный комитет Госдумы. Председатель Госдумы распределяет законопроекты по комитетам, каждый из которых специализируется на каком-то одном значимом направлении. Всего в Госдуме 31 комитет: например, по культуре, по охране здоровья, по аграрным вопросам.

Комитет проверяет, содержит ли проект все нужные документы, и включает его обсуждение в план работы. Затем уведомляет о законопроекте другие комитеты и фракции Госдумы, президента, Совет Федерации, правительство, Счетную и Общественную палаты, а также Конституционный и Верховный суды, если нужны их отзывы.

Этап 2 — совет Госдумы и правовая экспертиза. Комитет может включить работу над законопроектом в текущую или следующую сессию Госдумы или же отложить его на неопределенный срок — ограничений нет. Четкие сроки есть только для некоторых проектов: например, для закона о федеральном бюджете.

Комитет предлагает совету Госдумы установить срок для отзывов, замечаний и предложений. В течение этого времени, если совет увидит проблемы, он может вернуть законопроект в комитет или инициатору.

Если проблем и вопросов нет, проект направляют на правовую экспертизу. Она устанавливает, нет ли у законопроекта противоречий с Конституцией и другими действующими законами, а также проверяет его внутреннюю логику.

Этап 3 — первое чтение. Чтения — это рассмотрение законопроектов депутатским корпусом Госдумы. Как правило, проект рассматривают в трех чтениях.

На первом чтении депутаты обсуждают концепцию законопроекта, оценивают его соответствие основным положениям Конституции, актуальность и практическую значимость.

Чтение начинается с выступления инициатора законопроекта, где он обосновывает необходимость принятия закона. Затем слово берет представитель ответственного комитета и представители комитетов-соисполнителей, если они есть. В этих докладах сообщается об отзывах, которые получил проект, и в итоге выражается позиция комитета: принять или отклонить. Депутаты могут задавать вопросы инициатору и комитетам.

Затем по законопроекту могут выступить представители фракций и другие депутаты, представители президента, правительства, Счетной палаты, региональных парламентов и другие приглашенные на чтения люди. После обсуждений инициатор проекта может выступить с заключительным словом, затем начинается голосование.

Всего в Госдуме 450 мест, но собрание правомочно, когда в зале хотя бы 276 депутатов. Если большинство голосует за, законопроект принимают в первом чтении.

После этого профильный комитет готовит рекомендации: какие правки стоит внести в проект. Все заинтересованные лица могут направлять замечания и предложения по законопроекту, а сам комитет — запрашивать экспертизы нужных организаций. Доработанный проект с предложениями правок передают на второе чтение.

Этап 4 — второе чтение. Ответственный комитет готовит две таблицы правок к законопроекту: рекомендованных к принятию и к отклонению.

Проект с таблицами выносят на второе чтение. На этом этапе общая концепция меняться не должна: корректировки допустимы на нормы проекта, утвержденного в первом чтении.

Ко второму чтению депутаты детально прорабатывают разные варианты редакций документа, которые отражены в таблицах правок, и вновь ставят законопроект на голосование. Если его принимают, текст снова направляют в ответственный комитет, чтобы он проверил возможные противоречия и правильную взаимосвязь статей. После этого с заключением правового управления текст закона передают в совет Госдумы, который выносит проект на третье чтение.

Этап 5 — третье чтение. Ответственный комитет делает финальный доклад по проекту, выступают представители фракций, и законопроект ставится на голосование. Его могут принять простым большинством и в течение пяти дней передать на рассмотрение верхней палаты парламента — Совета Федерации.

Этап 6 — Совет Федерации. Эта палата состоит из 200 сенаторов. Аппарат Совета регистрирует проект, проверяет укомплектованность пакета документов и передает экземпляры сенаторам. Председатель СФ, в свою очередь, направляет законопроект в профильный комитет, также образованный из сенаторов, и в правовое управление.

Сенаторы могут организовать обсуждение законопроекта в регионах РФ. Также комитет вправе приглашать на предварительное рассмотрение экспертов и обязан предоставить слово представителю Общественной палаты, если закон проходил общественную экспертизу.

В итоге члены комитета голосуют и принимают заключение. В нем они оценивают политико-правовые и социально-экономические последствия реализации закона, отражают заключение антикоррупционной экспертизы и указывают, обязательно ли проект должен рассмотреть Совет Федерации. Если да, то комитет рекомендует законопроект к принятию или к отклонению, а если нет — рекомендует Совету Федерации рассмотреть или не рассматривать закон.

Если проект решили не рассматривать, его сразу передают на подпись президенту. Это невозможно только для законов, которые касаются:

1. Федерального бюджета.
2. Федеральных налогов и сборов.
3. Финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии.
4. Ратификации и денонсации международных договоров РФ.
5. Статуса и защиты государственной границы.
6. Войны и мира.

Если Совет Федерации рассматривает законопроект, то заседание начинается с доклада профильного комитета. Кроме него слово могут дать представителю правительства, Общественной палаты или президента.

Затем сенаторы голосуют за принятие или отклонение закона. Если больше половины голосов за, он уходит на подписание президенту.

Этап 7 — президент. Закон считается принятым только после того, как его подписал президент, а текст был опубликован на сайте publication.pravo.gov.ru.

У президента есть право вето. В истории современной России президенты пользовались этим правом 430 раз. Последние два раза были в 2016 и в 2021 годах: так, в 2021 году законодатель предлагал освободить СМИ от ответственности, если они нанесли неверную возрастную маркировку по вине заказчика, но президент предложение отклонил.

Самый очевидный способ повлиять на законотворческий процесс — рассказать о своей инициативе депутату. Депутатский корпус — это представительная ветвь власти, он работает в интересах избирателей. Депутаты обязаны рассматривать обращения граждан и вникать в суть их проблем.

Можно использовать форму обращения на сайте Госдумы или отправить бумажное письмо. А еще записаться онлайн и прийти на прием лично. Региональные приемные партий работают по определенному расписанию.

Написать можно и сенаторам, они тоже обязаны рассматривать обращения граждан, соответствующая форма есть и на сайте Совета Федерации.

Второй способ — оставить законодательную инициативу на сайте РОИ. Это может сделать любой гражданин старше 18 лет с подтвержденной записью пользователя госуслуг.

Также органы исполнительной власти обязаны выставлять разработанные нормативные акты для общественного обсуждения на сайте regulation.gov.ru. Можно поставить лайк или дизлайк, а также оставить комментарий к любому проекту, в том числе федеральным законам, которые планируют передать в Госдуму.